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深圳市天地縱橫企業(yè)管理顧問有限公司高級合伙人 胡忠

1.背景

隨著《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》于2014年12月1日起生效，企業(yè)進出口信用管理體系的建設逐漸成為常態(tài)。2018年5月1日《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》（海關(guān)總署令237號公布）生效、2019年1月1日《海關(guān)認證企業(yè)標準》（海關(guān)總署公告2018年第177號）落地實施，均標志著AEO制度在我國已得以正式確立。按照國際通行規(guī)則，海關(guān)對信用狀況、守法程度和安全管理良好的企業(yè)進行認證認可，對通過認證的企業(yè)給予通關(guān)優(yōu)惠便利。海關(guān)AEO認證經(jīng)過4年多的扎實推進，得到了廣大涉外企業(yè)的高度重視，AEO制度逐步成為企業(yè)加強和完善管理、增強自律的手段，逐漸形成了誠信守法經(jīng)營的良好社會氛圍。

根據(jù)海關(guān)總署237號令和（2018）177號公告的規(guī)定，目前海關(guān)實際AEO認證工作中調(diào)整了對企業(yè)整改完善的規(guī)定（沒有給予特定的整改完善期限），但海關(guān)通過AEO認證引導和鼓勵企業(yè)加強自我管理和自我檢查，形成企業(yè)自律、主動糾錯的誠信驅(qū)動機制，逐步實現(xiàn)海關(guān)與企業(yè)由過去單純的管理與被管理的關(guān)系向合作共贏關(guān)系轉(zhuǎn)變，促進企業(yè)守法經(jīng)營，提升海關(guān)執(zhí)法效能的主要目的沒有改變，海關(guān)AEO認證工作將進一步提升企業(yè)自律管理能力，促進合規(guī)發(fā)展，不斷提高企業(yè)內(nèi)控管理水平和市場競爭力。

2018年8月，世界海關(guān)組織（WCO）公布了《海關(guān)AEO認證者指南》（the Customs AEO Validator Guide），這份重要文件為成員國在全球?qū)用鎸嵤?/span>AEO計劃提供了統(tǒng)一規(guī)范的指導，也在AEO認證內(nèi)容、執(zhí)行程序等方面提供了進一步詳細的基本技術(shù)支持；同時有助于廣大涉外企業(yè)更好地理解和準備AEO認證，增加AEO認證過程的透明度和可預測性，有效促進海關(guān)和企業(yè)之間更大的信任。

 本文基于對企業(yè)實際情況的調(diào)研，結(jié)合WCO《海關(guān)AEO認證者指南》，對標分析目前中國海關(guān)AEO認證一些值得商榷的現(xiàn)象，對企業(yè)期待海關(guān)做出的調(diào)整進行小結(jié)。

2.《海關(guān)AEO認證者指南》相關(guān)督促改進機制

WCO的《海關(guān)AEO認證者指南》第5部分“REPORTING AND FOLLOW UP（報告和跟進）”中清楚、詳細地闡述了通過海關(guān)AEO認證工作引導、督促經(jīng)營者不斷修正和完善管理制度、工作流程，以期努力達到或持續(xù)符合“經(jīng)認證的經(jīng)營者”身份的工作程序及具體內(nèi)容要求。

以下摘錄《海關(guān)AEO認證者指南》（the Customs AEO Validator Guide）相關(guān)內(nèi)容：

5.REPORTING AND FOLLOW UP（報告和跟進）

5.1.Reporting（報告）

Validators should ensure that the analysis of findings includes

認證人員應該確保對調(diào)查結(jié)果進行分析，包括:

a clear overview of the EO (its business, its role in the supply chain, its business model, its Customs related activities, etc.);

一份關(guān)于經(jīng)營者清晰的概述（他的業(yè)務、在供應鏈中的角色、業(yè)務模式、與海關(guān)有關(guān)的活動，等）；

a clear and accurate description of what has been done to verify the fulfillment of the AEO criteria; 

一份為驗證AEO標準執(zhí)行情況所做的工作的清楚準確的描述；

a clear description of all risk areas considered and checked and any follow-up actions suggested to the applicant; 

一份關(guān)于所考慮和檢查的所有風險領(lǐng)域以及向申請人建議的任何后續(xù)行動的清楚的描述；

a clear report of any action or reaction the applicant has undertaken or expressed to the validator;

一份申請人對認證人員所采取或表達的任何行動或反應的清楚的報告；

the clear recommendation about whether to grant the status or not according to the result of validation process;

一份關(guān)于是否根據(jù)驗證過程的結(jié)果授予AEO身份的明確建議；

a clear recommendation for the deferment of the decision concerning AEO status, in appropriate cases, until the EO has demonstrated that they have addressed identified deficiencies within the stipulated time;

一份關(guān)于在適當情況下推遲有關(guān)AEO身份的決定、直至經(jīng)營者證明他們已在規(guī)定時間內(nèi)處理已發(fā)現(xiàn)的缺陷的明確建議；

where the AEO status is not granted, complete and detailed justifications why the status is not granted

如未授予AEO身份，說明未獲得資格的完整和詳細的理由；

where AEO status is granted, an overview regarding the AEO risk profile and any recommendations for follow-up

授予AEO身份，概述AEO風險和任何后續(xù)建議

Validators also report findings to Customs management reflecting the overall work already done (risk analysis, validation planning, checks and visits to the premises of the applicant, risk profile of the specific economic operator, etc.) in a summarised and Systemised way and providing clear indications about future actions ;

認證人員同時向海關(guān)管理層報告調(diào)查結(jié)果，反映已經(jīng)完成的整體工作（風險分析，認證計劃，檢查和訪問申請人的經(jīng)營場址，特定經(jīng)營商的風險狀況等），并以匯總和系統(tǒng)化的方式提供關(guān)于未來行動的明確的指示；

The final report should include the documentation of supply chain vulnerabilities and best practices that were found throughout the validation process.

最終報告應包括整個驗證過程中發(fā)現(xiàn)的供應鏈漏洞和最佳實踐的文檔。

3.對標分析

對標《海關(guān)AEO認證者指南》，我們可以發(fā)現(xiàn)目前中國海關(guān)實際AEO認證實施中存在一些值得商榷的現(xiàn)象，給企業(yè)帶來一些困惑，一定程度上影響了企業(yè)對AEO制度的認識和實施熱情。

1）海關(guān)參照《海關(guān)認證企業(yè)標準》對企業(yè)進行實地認證過程中未對相應事實進行明確形式的固定

目前中國海關(guān)在對企業(yè)進行實地認證時（除部分海關(guān)使用了現(xiàn)場執(zhí)法記錄儀外）沒有與相關(guān)企業(yè)進行具體認證事項的現(xiàn)場確認形式，那么反映出的管理實際現(xiàn)狀與《海關(guān)認證企業(yè)標準》間差距的事實無法取得企業(yè)確認固定；即使使用現(xiàn)場執(zhí)法記錄儀也只是對認證全過程做了整體記錄，并未就具體認證事項取得企業(yè)確認固定。這樣就無法確保實地認證的具體事實與最終認證結(jié)果事實一致性，海關(guān)行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)被無限擴大。

2）海關(guān)參照《海關(guān)認證企業(yè)標準》對企業(yè)進行實際認證后，未明確、完整、詳細告知具體認證結(jié)果

目前，對于新申請認證的情況，《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》（以下簡稱為：《管理辦法》）第十六條規(guī)定“未通過認證的企業(yè)，海關(guān)制發(fā)《不予適用認證企業(yè)管理決定書》”;對于重新認證的情況，《管理辦法》第十八條規(guī)定“對未通過重新認證的，海關(guān)制發(fā)《企業(yè)信用等級認定決定書》，調(diào)整企業(yè)信用等級”。海關(guān)在以上兩種決定書的事實部分描述中一般簡單告知企業(yè)：“經(jīng)審核認定，你單位不符合《海關(guān)認證企業(yè)標準》的規(guī)定”或“你單位原適用海關(guān)高級（或一般）認證企業(yè)管理。我關(guān)發(fā)現(xiàn)你單位于XXXX年XX月XX日未通過高級（或一般）認證重新認證”，據(jù)此事實海關(guān)根據(jù)管理辦法相關(guān)規(guī)定認定（或調(diào)整）企業(yè)信用等級并適用相應管理措施，同時告知企業(yè)可依據(jù)《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定進行救濟。

海關(guān)參照《海關(guān)認證企業(yè)標準》對企業(yè)進行實際認證的具體結(jié)果是海關(guān)最終認定（或調(diào)整）企業(yè)信用等級并適用相應管理措施的唯一依據(jù)，應將海關(guān)的實際認證行為視為海關(guān)認定（或調(diào)整）企業(yè)信用等級的決定行為這一具體行政行為中不可分割的重要部分，因此，海關(guān)負有明確、完整、詳細地告知企業(yè)不符合《海關(guān)認證企業(yè)標準》的具體內(nèi)容以及根據(jù)賦分規(guī)則標明得分情況的法定義務。上述存在的缺陷導致海關(guān)根據(jù)《管理辦法》規(guī)定做出企業(yè)信用管理等級決定的事實不清、證據(jù)不清，也使給予企業(yè)的行政復議和行政訴訟救濟手段形同虛設。

3）海關(guān)對企業(yè)進行實際認證后開具的《整改意見通知書》未能明確告知改進意見和方向

目前海關(guān)對內(nèi)管理層出具的認證報告材料是否符合國際規(guī)則精神尚無法考證，但對企業(yè)出具的《整改意見通知書》中內(nèi)容絕大多數(shù)以“未落實……標準要求”、“完善……標準規(guī)定”、“……流程不完備”等等類似原則、籠統(tǒng)，甚至模糊的表述，如果企業(yè)認證過程中未很好的記錄當時情況，事后面對這樣一份整改意見企業(yè)基本無法開展有效地工作。

4.企業(yè)的期待

許多企業(yè)反映：針對以上存在的現(xiàn)實情況，企業(yè)雖對認證結(jié)果感到不解、委屈，但卻無法準確、有效地維護合法權(quán)益；同時也考慮到海關(guān)認證工作對企業(yè)的“長期威懾”，因此對海關(guān)的認證結(jié)果“逆來順受”。長此以往，不僅無法進一步規(guī)范海關(guān)行政執(zhí)法行為、提高海關(guān)行政執(zhí)法能力，對海關(guān)形象產(chǎn)生消極影響；也會使廣大企業(yè)對AEO制度的認識產(chǎn)生偏差，影響進出口信用管理體系的建設和全面推進。

近日，國務院總理李克強簽署國務院第711令，公布了修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2019年5月15日起施行。黨中央、國務院高度重視政務公開工作，此次對條例的修訂，堅決貫徹落實黨中央、國務院全面推進政務公開的精神，加大政府信息公開力度，積極回應人民群眾對于政府信息公開的需求，體現(xiàn)了近年來政府信息公開工作的新進展、新成果，有利于解決實踐中遇到的突出問題。

海關(guān)作為國家進出口管理最高機關(guān)，企業(yè)期待海關(guān)在進出口監(jiān)管領(lǐng)域積極貫徹落實黨中央、國務院的具體要求。

AEO工程是海關(guān)認證標準、企業(yè)自身特色和行業(yè)最佳實踐融合的過程，是持續(xù)動態(tài)、循環(huán)優(yōu)化的管理工程，不是一蹴而就的事務。海關(guān)實施認證的過程也是幫助企業(yè)更好地建立和落實各項管理制度，并使之有效運行的過程。海關(guān)通過實際認證工作，如果能夠給予企業(yè)具體、明確的整改完善意見，就能夠使企業(yè)清晰了解其管理中存在的問題和改進方向，督促企業(yè)不斷完善和加強自身管理體制，逐步提高企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的能力和管理水平；同時，也能使海關(guān)的行政決定更具說服力。以此充分發(fā)揮好AEO認證對企業(yè)管理的規(guī)范引導作用，切實推動進出口企業(yè)信用管理體系的建設。

5.鳴謝

本文的撰寫過程中，得到了以下各位具有多年海關(guān)行政執(zhí)法經(jīng)歷的執(zhí)業(yè)律師、法律專業(yè)人士的大力幫助，在此表示衷心地感謝！

1、呂友臣，北京德恒（深圳）律師事務所高級合伙人、團隊負責人、業(yè)務發(fā)展委員會副主任

2、李濤，北京德恒（深圳）律師事務所執(zhí)業(yè)律師

3、王先友，廣東瑞霆律師事務所執(zhí)行主任，瑞霆走私犯罪與職務犯罪辯護研究中心主任，深圳市政府重大行政決策咨詢專家?guī)鞂＜?/span>

4、陸暉，廣東瑞霆律師事務所副主任，瑞霆走私犯罪與職務犯罪辯護研究中心執(zhí)行主任

5、雷顯，廣東瑞霆律師事務所執(zhí)業(yè)律師

作者介紹

胡忠，深圳市天地縱橫企業(yè)管理顧問有限公司高級合伙人，企業(yè)實務&海關(guān)業(yè)務雙料專家，致力于企業(yè)走私違規(guī)風險防控和貿(mào)易合規(guī)常態(tài)保障服務。 胡先生深諳涉外企業(yè)管理特色和風險事務，精通海關(guān)執(zhí)法依據(jù)和處理流程，指導眾多企業(yè)合規(guī)處置涉外事務風險。